行政复议和行政诉讼是救济行政相对人权利的有效途径，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政，建设法治政府方面发挥着不可替代的作用。下面一个真实的案例来探讨举报人申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格问题。

一. 案件简介

举报人L某向该市的行政执法局举报，声称X房地产公司在举报人居住的社区擅自毁坏了数千平方米的公共绿地，声称“绿色国有土地”已被私有化和商业化，并要求对X房地产公司的行为进行调查和核实，并就相关情况及恢复重建决定向举报人作出书面答。市行政执法局已将此事移交地区综合行政执法局（以下简称“区行政执法局”）调查处理。

经调查，区行政执法局向X房地产公司发出《责令限期改正通知书》，指出该房产公司擅自占用和破坏绿化地行为违反了《园林绿化条例》，责令其限期改正上述问题。改正内容和要求为：将擅自占用和破坏的绿地恢复原状。如果在规定时间内问题未得到纠正，将依法进行调查和处理。

同时，区行政执法局也向X房地产公司发出了《行政处罚事先告知通知书》，告知其拟行政处罚的内容和权利，然后正式向X房地产公司发出《城市管理行政处罚决定书》，根据该公司占用和破坏社区公共绿地以及无法提供相关审批程序的行为，处以5000元的罚款，违反了该市的《园林绿化条例》。后市行政执法局在《信访事项处理意见书》中告知举报人L某区行政执法局的处理结果。

L某对区行政执法局作出的处罚决定不满，向市行政执法局申请行政复议，要求市行政执法局：1.确认区行政执法局划条件拒绝按照规命令X房地产公司恢复社区绿地建设的行为是违法。2. 确认区行政执法局对X房地产公司作出的行政处罚决定是非法的。3. 撤销《城市管理处罚决定书》。4. 对X房地产公司处以数亿元的高额罚款。作为回应，市行政执法局发布了一份《行政复议决定书》，决定维持行政处罚决定。L对此感到不满，并向区人民法院提起诉讼，诉讼请求与复议申请相同。在听取了案件后，法院裁定原告不具备提起行政诉讼的主体资格并驳回了诉讼。L对此感到不满，并向中级人民法院提起上诉。经过审理，中级人民法院驳回了上诉，维持原判。

二、观点分析

近年来，在理论界和司法实务中，涉及行政复议申请人和行政诉讼原告（以下简称“行政申请人/原告”）主体资格的案件有所增加，并出现了各种观点。总之，主要有三种观点：

首先，只要是行政申请人/原告认为某一具体行政行为侵犯了其权益，他或她就具有合格的主体资格，复议机关或法院不应施加过多的限制。这是因为世界上许多国家对于行政申请人/原告的资格没有严格的限制，对这类主体资格的限制过多，相当于剥夺了当事人的请求权和诉权，这将导致权利救济功能的丧失。

其次，主张行政申请人/原告必须是合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅仅基于当事人的主观判断为标准。否则，适用范围过于宽泛且无限，任何人都可以启动行政复议或诉讼程序，这不利于行政行为效力的稳定性，不符合我国国情，或者导致滥诉，浪费司法资源，不符合诉讼经济原则。

第三，主张应该对行政申请人/原告的资格标准应有标准和定义，并且应该实现主观和客观因素的统一。也就是说，主观上，申请人/原告有提起诉讼的愿望，因他认为自己的权利受到行政行为的侵犯。客观地说，他们要求保护的权利和利益是合法的，这些正当的权利和利益可能会受到特定行政行为的侵犯。至于是否存在侵害，这是实体审查的范围，不影响主体资格。

三. 法律分析。

上述案例涉及程序性和实质性问题，如确定行政相对于人的认定，主体是否有资格申请行政复议和提起行政诉讼，以及行政复议（诉讼）请求是否合法 。

从行政复议和行政诉讼的法理角度来看，申请行政复议或提起行政诉讼的主体是否合格，取决于具体的行政行为与该主体是否存在“利害关系”。所谓的法律利害关系是指行政主体与利害关系人之间的法律关系，因为被诉（申请）行政行为所涉及的法律规范保护范围内的权益可能因被诉行政行为而受到不利影响。理论上，这些利益可以划分为四种具体类型：

第一，行政主体通过行政行为有意识地创设与特定相对人之间的行政法律关系，此时，特定相对人与行政主体之间的行政法律关系是。第二，虽然行政行为并不针对特定的相对人，但它影响了除相对人以外的其他人的合法权益。此时，行政主体与其他人之间产生了行政法律关系。第三，实际行为侵犯了他人的合法权益，在行政主体与受害人之间建立了行政法律关系。第四，行政法律关系是基于法律的特别规定而产生的。也就是说，尽管相对方的合法权益未受影响或不太可能受影响，但由于法律的特别规定，相对方与特定的行政行为之间产生了法律关系。

无论属于哪种类型，对“利害关系”的判断不应仅基于“相对人”（具体来说是申请人/原告）的主观意见，而应结合以下因素进行全面考虑：

1. 举报行为的目的：是否为了保护自己的合法权益

这里有两个关键词，一个是“自身”，另一个是“合法权益”。行政复议/诉讼的初衷是私权救济。因此，对于所谓的“公益”举报人，政府的回应或不作为不可复议，当然亦不能被起诉。

2.行政相对人所主张的合法权益是否受到行政行为的不利影响。

这就是我们常说的“法律行为与事实上的因果关系”。此处的“受到不利影响”，在经度上讲，应当是广义的理解，包括“已经受到的”以及“可以预见到的、可能受到的”；在纬度上讲，则应是狭义的，仅指“直接影响”而不包括“间接影响”。

3. 此合法权益是否受到特定行政领域的法律规则所保护。

核心在“行政利害关系”的判断，即涉及相对人的权利与利益，必须是在行政实体法律框架下受到明确保障的范畴。这包含两大核心要素：一是需审视相关法律、法规或规章制度中，是否对其请求权有清晰明确的保护条款；二是要确认此合法权益是否确实受到行政法的庇护，而非落入民事、刑事或其他非行政法领域的特殊法律范围。

国家构建行政复议与行政诉讼体系，旨在当行政相对人的合法权益遭遇侵害时，为其提供一条法律途径以寻求救济。在确认行政复议申请人或行政诉讼原告的身份资格时，既要充分保障当事人的诉讼权利，确保其实体权益得到实体有效维护；同时，也要合理规制，避免诉权被滥用，即防止滥诉现象的发生，力求在公平、公正的原则下，适度且有效地调和行政机关与行政相对人间的冲突与争议。