土地使用权划拨作为国有建设用地配置的重要方式，始终坚守“公益性、非营利性”核心原则，其范围界定直接关系到土地资源高效利用与公共利益保障。2025年9月1日，新修订的《划拨用地目录》（自然资源部令第16号）正式施行，在扩大有偿使用范围的同时，精准细化了划拨用地类型，解决了长期以来部分新业态用地定性模糊的难题。实践中，不少企业和个人对“哪些项目能划拨用地”“新规有哪些调整”存在困惑，甚至因误判范围导致用地合规风险。
一、核心原则：划拨用地的法定边界与适用前提
理解划拨用地范围，首先需明确其法律属性——严格限制的公益性配置方式。《民法典》第三百四十七条明确规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”这一规定确立了划拨用地的适用前提：仅用于公益性、非营利性项目，经营性项目一律排除在外。
新修订的《划拨用地目录》进一步强化这一原则，明确“符合本目录的国有建设用地项目，可以以划拨方式供应；经建设单位同意，也可以出让、租赁等有偿使用方式提供”。这意味着划拨并非唯一选择，即便符合范围，也可自愿选择有偿使用，体现了“鼓励有偿、严控划拨”的改革导向。同时，目录要求县级以上自然资源部门审查时，需依据民办非企业单位登记证书、行业主管部门证明等材料核实项目“非营利性”属性，杜绝变相违规划拨。
二、法定范围：四大类核心领域与具体情形
根据《土地管理法》第五十四条及2025年新《划拨用地目录》，划拨用地范围聚焦“国家机关和军事用地、城市基础设施和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地”三大传统领域，新增消防救援、国家储备等专项用地，形成四大类20小类106种具体情形的清晰框架。
（一）国家机关和军事用地：保障公权力运行与国防安全
此类用地是维护国家治理与国防安全的基础，范围界定清晰，不设营利性例外条款，具体包括两大子类别：
1. 党政机关和人民团体用地：核心是直接服务于公权力行使的设施，包括党政机关办公用地、安全保密通讯等特殊专用设施。需注意，机关附属的经营性设施（如机关食堂对外承包部分）不得划拨用地；
2. 军事用地：涵盖指挥工程、作战工程、军用机场港口、营区训练场、军用洞库仓库、军用信息基础设施等关键设施，以及边防海防管控设施。国务院和中央军委规定的其他军事设施也纳入此范畴，体现了国防用地保障的全面性。
（二）城市基础设施和公益事业用地：新增三类专项保障
此类用地是保障城市运行与民生福祉的核心，新规在原有基础上新增消防救援、应急避难、国家储备等专项用地，细化了公益属性判定标准，共包含10小类：
- 城市基础设施用地：覆盖供水、燃气、供热、公共交通、环境卫生等核心设施，新规特别新增“市政管廊”类别，包括电缆隧道、综合管廊等新型设施，适配城市地下空间开发需求；绿地仅包含公共绿地和防护绿地，住宅小区配套绿地明确排除在外；
- 消防救援与应急避难设施用地：新规单列此类用地，包括消防站、应急救援指挥中心、防灾减灾设施及政府建设的人防应急避难所，填补了此前应急领域用地保障的空白；
- 国家储备设施用地：新增类别，涵盖粮食、石油、战略性矿产品等中央和地方政府储备设施，以及配套铁路专用线等附属设施，服务于国家物资安全战略；
- 非营利性教科文卫设施用地：教育设施限定为非营利法人举办的学校、普惠性幼儿园；公共文化体育设施需“向公众开放”，高尔夫球场、住宅小区配套体育设施明确排除；医疗卫生设施包含医院、基层卫生服务中心及独立设置的医学检验中心等，需经卫生健康部门核定为非营利性。
典型案例：某市政府新建综合应急避难所，可容纳5000人临时安置，配套医疗、供水设施，因属于“应急避难设施用地”，通过划拨方式取得15亩土地；某民办非营利幼儿园申请用地，提交民办非企业单位登记证书后，获批划拨3亩用地用于建设教学及活动场地。
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地：聚焦战略性项目
此类用地是支撑国民经济发展的关键，新规强调“国家重点扶持”属性，排除市场化经营的普通设施，具体包括能源、交通、水利三大领域：
1. 能源类用地：涵盖煤炭、石油天然气、电力等设施，新规新增“储能电站及相应设施”，适配新能源产业发展需求；
2. 交通类用地：包含铁路线路及站场、公路及附属设施、港口码头、机场等，仅用于公益性或国家重点扶持的交通项目，市场化运营的物流园区等排除在外；
3. 水利类用地：包括挡水泄水建筑物、水库、堤防、河道治理等设施，保障防洪抗旱及水资源调配。
（四）特殊公益性用地：新增烈士纪念与生态保护类别
新规响应社会发展需求，新增两类特殊公益性用地：一是“烈士纪念设施用地”，用于建设烈士陵园、纪念馆等设施，传承英雄烈士精神；二是“生态环境和资源保护设施用地”，服务于国家公园建设等生态文明项目，由政府组织实施的保护和公共管理设施可划拨用地。
三、新规变化：2025年划拨范围的三大核心调整
与2001年版《划拨用地目录》相比，2025年新规围绕“限缩范围、精准保障、强化监管”三大目标进行修订，核心变化体现在以下方面：
（一）限缩划拨范围：删减市场化经营用地
新规贯彻“扩大有偿使用范围”要求，删去了实践中已采用市场化配置的用地类型。例如，原目录中部分可划拨的工业辅助设施，因当前多由市场化主体投资建设，新规明确不再纳入划拨范围；同时，对能源、交通等领域，仅保留国家重点扶持的公益性项目，市场化运营的同类项目需通过出让方式取得用地。
（二）精准扩容：新增新业态公益性用地
针对近年来消防救援、应急管理、新能源、生态保护等领域的新需求，新规精准新增对应用地类别。如“市政管廊”“储能电站”“应急避难设施”“国家储备设施”等，既保障了新兴公益事业发展，又避免了以往“无目录可依”的定性难题。以储能电站为例，此前部分项目因无明确用地政策，只能通过租赁方式用地，新规明确后可按划拨方式保障，降低了公益类储能项目的用地成本。
（三）强化标准：细化公益属性认定依据
新规解决了长期以来“公益性”认定模糊的痛点，明确审查时需核查建设单位的非营利法人登记证书、行业主管部门出具的定性文件等材料。例如，教育机构需提供非营利法人登记证明，幼儿园需额外提供普惠性认定文件；科研机构需证明从事基础研究或公益性研究，确保划拨用地真正服务于公益目的。
四、实操要点：划拨用地的申请条件与风险防控
即便项目符合划拨范围，仍需严格遵循申请流程，同时规避“用途变更”“有偿转换”等合规风险，具体要点如下：
（一）申请条件：三大核心要求
根据新规及地方实践（如大英县自然资源和规划局办事指南），划拨用地申请需满足：一是项目已纳入相关规划，符合土地利用总体规划和城乡规划；二是属于《划拨用地目录》明确的具体情形，能提供行业主管部门的公益性定性证明；三是无土地权属争议，申请材料齐全（包括申请表、项目批准文件、资质证明等）。
（二）审批流程：五步法规范办理
划拨用地审批需经过“申请—受理—审查—公示—审批”五个环节：建设单位向自然资源部门提交申请材料；部门审核材料齐全后受理；通过多部门联合审查项目合规性；审查通过后进行不少于10天的批前公示；公示无异议后报有批准权的人民政府审批，最终核发《国有建设用地划拨决定书》。需注意，公示环节是法定程序，未公示或公示异议未解决的，不得批准划拨。
（三）风险防控：两大核心禁忌
1. 严禁擅自改变用途：以划拨方式取得的用地，若因企业改制、用途变更等不再符合目录范围，必须转为有偿使用，补缴土地出让金。例如，某非营利医院将划拨用地部分改为商业体检中心，被自然资源部门查处，需补缴出让金并缴纳罚款；
2. 严禁变相营利：划拨用地不得用于经营性活动，如将划拨的文化设施用地对外出租牟利，或在公益项目中配套建设大量经营性附属设施，此类行为将被责令整改，情节严重的收回土地使用权。
五、常见误区澄清：关于划拨范围的4个关键认知
误区1：只要是政府项目就能划拨用地？
错误。政府主导的项目若属于经营性范畴（如政府平台公司开发的商业地产），仍需通过出让方式取得用地。划拨仅适用于政府组织实施的公益性项目，且需符合目录明确情形。
误区2：民办公益机构不能申请划拨用地？
错误。新规明确民办非营利机构可申请划拨用地，如民办非营利学校、医院等，只要能提供民办非企业单位登记证书及行业主管部门的公益性证明，即可按规定申请。
误区3：划拨用地可以自由转让？
错误。划拨用地转让需经政府批准，且受让方需符合划拨用地范围；若受让方不符合，需先办理土地有偿使用手续，补缴出让金后才能转让。未经批准擅自转让的，将被没收违法所得并处罚款。
误区4：新规实施前的划拨用地无需合规整改？
错误。新规明确“以划拨方式取得的国有建设用地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”。对于历史划拨用地，若当前用途已不符合新规范围，需逐步整改转为有偿使用。
六、结语
2025年新《划拨用地目录》的实施，标志着我国划拨用地管理进入“精准化、规范化、市场化”新阶段。划拨用地范围的核心逻辑始终是“公益优先、严格限制”，四大类法定领域既保障了国家机关运行、城市民生、国防安全及战略基础设施建设，又通过新规调整适配了新业态发展需求。
对用地单位而言，需精准把握目录范围，备齐公益属性证明材料，严格遵循审批流程；对基层管理者而言，需强化“公益性”审查，杜绝违规划拨；对社会公众而言，可通过批前公示等环节监督划拨用地合规性。唯有各方严守法律边界，才能实现划拨用地“保障公益、节约集约”的核心价值。若需具体项目的划拨用地合规评估，建议咨询当地自然资源部门或专业法律机构。
