随着农村人居环境整治与耕地保护政策的深化，宅基地复垦已成为盘活闲置土地、保障粮食安全的重要举措。但在实践中，“复垦后土地使用权归谁”的争议频发：有村民认为自己复垦的宅基地理应继续使用，村集体则主张统一管理；政府主导复垦的项目中，农户对后续使用权更是存在诸多疑问。事实上，宅基地复垦后的使用权归属，核心取决于《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》的刚性规定，以及复垦实施主体、补偿协议约定等具体情形。本文结合2025年最新政策解读与典型案例，系统厘清权属判定规则，为农户、村集体及基层管理者提供权威指引。
一、核心前提：复垦不改变所有权性质
在解析使用权归属前，必须明确一个核心法律原则：宅基地复垦仅改变土地利用方式，不改变所有权性质。《中华人民共和国土地管理法》第九条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这意味着，无论复垦由谁实施、复垦后用途如何调整，宅基地的所有权始终归属于村集体经济组织，不存在“复垦后所有权归个人或国家”的情形。
需要特别注意的是，复垦通常会导致土地性质发生变化——由原来的建设用地（宅基地）恢复为农用地（耕地或其他农业用地）。这种性质转变会直接影响使用权的行使范围（如不得再用于建房），但不会改变所有权的集体属性，这是判定使用权归属的基础前提。
二、权属判定：三大核心场景的差异化规则
宅基地复垦的实施主体不同，使用权归属规则也存在显著差异。根据2025年各地实践及《土地复垦条例》相关规定，可分为“个人自行复垦”“集体统一复垦”“政府主导复垦”三大典型场景，各场景下的权属判定有明确法律依据。
（一）个人自行复垦：使用权原则归原权利人
若宅基地复垦由原宅基地使用权人自愿申请并自行组织实施，且未与村集体达成使用权交回协议，复垦后的土地使用权原则上仍归原权利人。这一规则的法律逻辑在于“谁投入、谁受益”，同时符合《土地复垦条例》第三十四条“所有权人、使用权人自行复垦的，政府给予补贴”的政策导向。
具体操作中需满足两个条件：一是复垦前已取得合法宅基地使用权证，权属无争议；二是复垦过程符合当地农业生产标准，经自然资源部门验收合格。例如，某村村民张某将自家闲置老宅拆除复垦为耕地，自行承担复垦费用并通过验收，村集体未提出使用权收回要求，张某仍享有该地块的农业使用权，可自主种植或流转给本村村民耕种。
但需注意，原权利人的使用权受用途限制：复垦为耕地的，不得擅自改为建设用地；连续两年抛荒的，村集体有权依据《土地管理法》第三十八条规定，收回使用权并重新分配。
（二）集体统一复垦：补偿到位后使用权归集体
当村集体经济组织为统筹规划（如建设高标准农田、发展特色农业），统一组织闲置宅基地复垦，并与原使用权人签订补偿协议的，复垦后的土地使用权归村集体所有。这一模式在空心村整治中最为常见，核心是通过“补偿换使用权”实现集体土地高效利用。
法律依据方面，《土地管理法》第六十二条明确“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地”。集体统一复垦本质是农户有偿退出宅基地使用权的一种形式，补偿内容通常包括三部分：一是宅基地使用权补偿（全国多数地区标准为1.8万元/亩）；二是地上附着物（房屋、围墙等）补偿；三是一次性复垦奖励（一般1.2万元/亩）。
典型案例：某村针对20户闲置宅基地实施统一复垦，与农户签订《宅基地退出补偿协议》，每户按宅基地面积获得使用权补偿及附着物补偿，复垦后的15亩耕地由村集体统一流转给农业合作社种植蔬菜，流转收益按村规民约分配给全体村民。
（三）政府主导复垦：按政策用途确定使用权
因生态修复、灾毁重建、重大项目配套等公共利益需要，由政府（自然资源、农业农村部门）主导实施的宅基地复垦，使用权归属需按具体政策确定，主要分为两种情形：
- 复垦后用于农业生产的：使用权通常归村集体，由集体组织农户承包或流转，政府给予复垦资金补贴。例如，某县为治理地质灾害，对10个村的危险宅基地实施异地搬迁复垦，复垦后的耕地由村集体重新分配给无地农户耕种，政府为村集体发放每亩3万元的复垦补贴；
- 复垦后用于公共事业的：若复垦土地被规划为乡村道路、文化广场等公共设施用地，使用权由村集体代为行使，服务全体村民；若因国家建设需要征收复垦后的土地，需按《土地管理法》第四十八条规定给予集体和农户补偿，土地所有权转为国有。
三、特殊场景：权属争议的高频情形解析
实践中，部分特殊场景的使用权归属极易引发争议，需结合法律原则与地方政策精准界定。
（一）原使用权人去世：使用权由继承人优先享有
若宅基地复垦前原使用权人已去世，且未签订使用权退出协议，复垦后的使用权由法定继承人优先享有。这是因为宅基地使用权虽非遗产，但基于“地随房走”原则，继承人可继承地上房屋进而享有宅基地使用权，复垦后使用权自然延续。若继承人自愿放弃或已进城落户不愿使用，可与村集体协商获得补偿后交回使用权。
风险提示：继承人需及时办理宅基地使用权变更登记，无权属证明的，村集体有权暂不确认其复垦后使用权。
（二）权属有争议的宅基地：先确权再定使用权
存在买卖未过户、界限不清、继承纠纷等权属争议的宅基地，需先由乡镇政府或县级自然资源部门依据《土地权属争议调查处理办法》确权，明确原使用权人后再实施复垦。未确权即复垦的，可能导致使用权归属无法认定，引发长期纠纷。
例如，某村李某与王某因一块宅基地界限存在争议，村集体未处理争议即组织复垦，复垦后两人均主张使用权，最终需通过乡镇政府确权，确认王某为原使用权人后，才明确复垦后使用权归王某。
（三）复垦后又被征收：补偿归属按使用权划分
复垦后的宅基地若被国家征收，土地补偿费归村集体（因所有权属集体），地上附着物和青苗补偿费归实际使用权人（承包户或流转经营户）。例如，某村复垦后的耕地被征收用于修建公路，土地补偿费由村集体分配给全体村民，种植玉米的承包户获得青苗补偿费每亩1200元。
四、风险防控：使用权归属的四大实操要点
为避免复垦后使用权争议，农户、村集体及基层部门需把握“协议先行、权属清晰、程序合规”三大原则，重点关注以下要点：
（一）签订书面协议：明确使用权归属核心依据
无论何种复垦模式，都必须签订书面协议。个人自行复垦需与村集体签订《复垦确认书》，明确使用权归属及用途限制；集体或政府复垦需签订《补偿协议》，详细约定补偿金额、支付方式、使用权交回时间等条款。口头约定无法律约束力，极易引发后续纠纷。
（二）保留权属证明：避免“无证难维权”
宅基地使用权证、复垦验收报告、补偿款支付凭证等关键材料需妥善保管。原使用权证遗失的，需及时到县级自然资源部门补办；复垦验收后，应根据使用权归属及时办理《农村土地承包经营权证》或《集体土地使用权证》变更登记。
（三）遵守用途管制：避免使用权被收回
复垦后的土地使用权受严格用途限制：一是不得擅自改变农业用途（如在复垦耕地上建房），否则按违法用地处理，使用权将被村集体收回；二是不得长期抛荒，连续两年未耕种的，村集体有权重新分配；三是流转需符合规定，仅限流转给本村集体成员或农业经营主体。
（四）争议解决途径：协商优先，依法维权
使用权争议发生后，建议按“协商—调解—仲裁—诉讼”的顺序解决：首先由村集体组织双方协商；协商不成的，可申请乡镇政府调解；对调解结果不满的，可向县级农村土地承包仲裁委员会申请仲裁；对仲裁结果不服的，可在收到裁决书之日起30日内向法院起诉。需注意，土地权益纠纷的诉讼时效为三年，超过时效可能丧失胜诉权。
五、常见误区澄清：关于使用权归属的4个关键认知
误区1：复垦是我出钱出力，使用权就该归我
错误。个人自行复垦仅能获得“农业使用权”，所有权仍归集体，且需遵守用途限制。若复垦后擅自建房，村集体有权收回使用权并要求恢复耕地原状。
误区2：集体统一复垦，补偿可以随意克扣
错误。集体统一复垦的补偿标准需符合省级政府规定，且需公示征求村民意见。某村因克扣农户复垦补偿款，被农户投诉至农业农村部门，最终被责令足额支付并追究村干部责任。
误区3：政府主导复垦，土地就归国家所有
错误。政府主导复垦仅负责组织实施和资金补贴，所有权仍归集体。只有经法定征收程序，土地所有权才会转为国有，且需支付足额补偿。
误区4：闲置宅基地不复垦，使用权就不会丢
错误。根据《土地管理法》，宅基地长期闲置（通常指连续两年以上未使用）的，村集体有权无偿收回使用权。复垦是盘活闲置宅基地的合法途径，可通过获得补偿保障权益。
六、结语
宅基地复垦后的使用权归属，本质是“集体所有权、农户使用权、政策引导性”三者的平衡。核心判定逻辑可总结为：个人自行复垦且无补偿协议的，使用权归个人；集体统一复垦且补偿到位的，使用权归集体；政府主导复垦的，按政策用途确定使用权归属。无论何种情形，都必须坚守“权属清晰、协议规范、用途合规”的底线。
对农户而言，需主动了解当地复垦政策，妥善保管权属证明，签订书面协议保障权益；对村集体而言，需公开补偿标准和使用权分配方案，避免暗箱操作；对基层政府而言，需加强复垦过程中的权属审核和监管，及时化解争议。唯有各方依法依规操作，才能让宅基地复垦真正成为惠及农民、保障耕地、激活乡村的民生工程。
