国有土地使用权划拨作为我国土地供应的核心方式之一，其范围界定直接关系到公益性项目保障与土地资源市场化配置的平衡。2025年9月1日，新修订的《划拨用地目录》（自然资源部令第16号）正式施行，在延续"公益优先、严格限制"原则的基础上，进一步细化了划拨范围的具体情形，明确了审查标准。实践中，不少建设单位因误判项目是否符合划拨条件，导致审批受阻或后续被要求转为有偿使用；部分地方自然资源部门也面临"公益性"认定难题。 

一、法律根基：划拨范围的法定原则与修订背景

土地使用权划拨的范围并非随意设定，而是由法律明确划定并伴随改革动态调整，其核心逻辑始终围绕"公益性"与"非经营性"展开。

（一）法定核心原则：严格限制与公益导向

《民法典》第三百四十七条明确规定"严格限制以划拨方式设立建设用地使用权"，《土地管理法》第五十四条进一步框定了划拨范围的四大基本类型：国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地及法律行政法规规定的其他用地。这一框架构成了划拨范围的法定边界，任何超出此范畴的用地均不得通过划拨方式供应。

2025年修订的《划拨用地目录》正是对上述法律原则的细化落地，将划拨情形具体分为20类106种，既确保公益性项目用地保障，又通过"鼓励有偿使用"原则压缩非必要划拨空间。

（二）修订背景：适配改革需求与业态调整

原《划拨用地目录》自2001年实施以来已运行24年，随着投融资体制改革深化与产业业态升级，部分条款已无法适配实践需求。此次修订主要解决三大问题：一是扩大有偿使用范围，删减实践中已市场化配置的用地类型；二是补充新形态公益用地，如消防救援、储能电站等；三是明确"非营利性"认定标准，解决地方审查难题。修订后的目录更精准平衡了公益保障与市场效率，成为当前划拨范围认定的直接依据。

二、核心范围：四大类划拨用地的具体界定（2025最新版）

新《划拨用地目录》在法定框架下，对四类核心用地的划拨范围进行了精细化界定，每类用地均明确了具体情形与主体要求，实操性大幅提升。

（一）第一类：国家机关用地和军事用地——公权力运行保障

此类用地直接服务于公权力行使与国家安全，划拨范围严格限定为履行公共管理与国防职能的必需设施，主要包括：

- 国家机关用地：党政机关、人大政协、监察委员会、审判机关、检察机关等的办公用房、会议用房及业务技术用房，不包括机关附属的经营性设施（如内部招待所、食堂对外经营部分）；

- 军事用地：军事指挥工程、营区、训练场、军用机场、军用港口等直接军事设施用地，需由军队主管部门出具用地性质证明。

实务要点：此类用地不得用于经营性开发，即使后续机构改革，土地用途变更仍需经严格审批并可能转为有偿使用。

（二）第二类：城市基础设施与公益事业用地——民生保障核心

这是划拨用地中范围最广、与民生关联最紧密的类别，新目录进一步细化为多个子项，并强化"非营利性"与"向公众开放"要求：

1. 城市基础设施用地：涵盖供水、燃气、供热、市政管廊等市政设施，公共交通场站、污水处理厂等公用设施，以及消防救援、应急避难等新增保障设施。需注意，此类用地仅限直接提供公共服务的设施，不包括配套的商业广告设施；

2. 教育设施用地：普通中小学、高校、特殊教育学校等的教学、科研及生活设施用地，明确要求学校需为非营利法人，普惠性幼儿园可参照执行；

3. 医疗卫生用地：医院、乡镇卫生院、疾病预防控制中心等非营利性医疗机构用地，营利性医院需通过出让方式取得；

4. 文化体育用地：图书馆、博物馆、公益性体育场（馆）等向公众开放的设施用地，高尔夫球场、企业内部体育设施等被明确排除；

5. 社会保障与福利用地：保障性住房、养老院、未成年人救助保护中心、公益性公墓等用地，要求建设单位为非营利法人。

典型案例：某民办非营利学校申请划拨用地，因提供了民政部门核发的非营利法人登记证书及教育主管部门批复，顺利获得划拨；而另一营利性培训机构以"公益教学"为由申请划拨，因不符合主体要求被驳回。

（三）第三类：国家重点扶持的能源交通水利用地——战略发展支撑

此类用地聚焦国家战略项目，需满足"重点扶持"与"非经营性"双重条件，具体包括：

- 能源设施：大型水电站、核电站、储能电站等能源生产与输送设施用地，需提供国家发改委或能源局的重点项目批复；

- 交通设施：铁路干线、高速公路、公共航运机场等用地，其中非经营性通用航空机场可划拨，经营性机场需有偿取得；

- 水利设施：挡水建筑物、引水系统等水利工程主体用地，配套的旅游观光设施除外。

实务提示：此类项目多为混合用途，需精准划分划拨与有偿用地范围，避免将经营性配套纳入划拨面积。

（四）第四类：特殊用地与其他法定情形——特定需求保障

新目录新增和细化了部分特殊划拨情形，主要包括：

- 特殊用地：使领馆馆舍、监教场所、烈士纪念设施用地，以及政府组织的生态环境资源保护设施用地；

- 其他法定情形：需由法律、行政法规明确规定的其他划拨用地，地方性法规不得自行增设。

三、关键判定：划拨范围的审查标准与操作要点

新目录强化了划拨用地的审查刚性，自然资源部门在审批时需把握三大核心标准，建设单位也需据此自我核验。

（一）主体标准：非营利性是核心门槛

除国家机关、军事单位外，其他申请划拨的主体需提供非营利法人登记证书（如民办非企业单位登记证），行业主管部门出具的公益性认定文件。例如，申请教育用地需教育部门批复，申请医疗用地需卫健部门的非营利性核定文件。未取得非营利资格的企业、个人不得申请划拨用地。

（二）用途标准：严格限定非经营性

审查时需核实项目是否直接用于公益服务，是否存在经营性配套超标。例如，学校用地中经营性培训、医院用地中营利性体检中心等，需单独划定有偿使用范围。新目录明确要求，即使整体为公益项目，其中经营性部分也需采取有偿方式供地。

（三）程序标准：审批权限与材料要求

划拨用地需经县级以上人民政府批准，具体程序为：建设单位提交申请→自然资源部门会同行业主管部门审查→政府批复→办理登记。核心申请材料包括：用地申请书、项目批准文件、非营利证明、规划选址意见等。缺少任一材料均无法进入审批流程。

四、实务风险：划拨范围常见误区与法律后果

实践中，因对划拨范围理解偏差导致的违法违规行为频发，主要集中在以下四类误区，需重点规避：

误区1：只要是公益项目就可划拨

错误。公益项目需同时满足"主体非营利""用途非经营""符合目录清单"三个条件。某公益性质的养老项目因由营利性公司开发，虽服务内容公益，但主体不符合要求，仍需通过出让取得用地。法律后果：审批被驳回，已开工建设的可能被责令停工并限期补办有偿使用手续。

误区2：划拨用地可随意改变用途

错误。划拨用地改变用途需经原批准机关批准，若不再符合目录范围，必须转为出让或租赁等有偿方式，补缴土地出让金。某单位将划拨的办公用地改为商业出租，被自然资源督察机构查处，需补缴出让金并缴纳罚款。

误区3：配套设施可随主体项目划拨

错误。仅直接服务于公益主体的配套设施可划拨，经营性配套需单独有偿供地。某医院申请划拨用地时，将配套的商铺、酒店纳入申请范围，最终仅医疗主体部分获得划拨。

误区4：历史划拨用地无需合规审查

错误。企业改制、资产转让等情形下，历史划拨用地需重新核查是否符合现行目录，不符合的需转为有偿使用。某国企改制时未处理划拨用地，后续上市时因土地权属问题延误审批。

五、结语：精准把握范围，实现公益与效率平衡

2025年新修订的《划拨用地目录》为土地使用权划拨范围提供了清晰的法定边界，其核心要义可概括为"公益为本、严格限定、分类管控"。建设单位在申请划拨用地前，需先完成三重自检：主体是否具备非营利资格、用途是否符合目录清单、材料是否齐全规范；自然资源部门需强化"部门协作+实质审查"，会同行业主管部门核实公益性，避免划拨范围扩大化。

需特别强调，划拨用地并非"免费使用"，其核心是通过行政配置保障公益需求，任何试图借"公益"之名行"经营"之实的行为，都将面临审批驳回、补缴出让金甚至行政处罚的风险。建议相关主体在用地规划阶段即咨询自然资源部门与专业律师，精准匹配供地方式，确保既保障公益项目落地，又维护土地市场秩序。