土地使用权出让市场作为我国土地市场体系的核心组成部分，其经营主体的确定直接关系到土地资源配置效率、国家与集体利益保障及市场交易合规性。实践中，不少市场主体因混淆国有与集体土地出让的经营主体，或误信“第三方中介可代理出让”等错误认知，导致交易无效或引发纠纷。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《农村集体经济组织法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等核心法规，土地使用权出让市场实行“分类经营、主体法定、监管统一”的制度，国有与集体土地出让分别由法定行政主体和集体经济组织主导经营。本文系统解析出让市场的经营主体划分、核心职责、运行规则及监管要求，为市场交易提供权威法律指引。
一、核心原则：土地使用权出让市场的经营主体法定化
我国实行土地公有制，土地所有权分为国家所有和集体所有，这一根本属性决定了土地使用权出让市场的经营主体不能随意设定，必须由法律明确授权。《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法规确立了“所有权主体代表行使出让权”的核心原则，即国有土地由国家授权的行政机关经营，集体土地由集体经济组织代表集体经营，任何未经授权的单位或个人不得擅自开展土地使用权出让业务。
这一原则在司法实践中得到充分体现：某房地产公司与某村委会签订集体土地出让协议，村委会以“自主经营集体资产”为由收取出让金，后因协议违反“集体土地出让需由农村集体经济组织主导”的规定，法院认定协议无效，村委会需返还出让金并承担赔偿责任。这一案例明确印证了“经营主体法定”的强制性要求。
二、分类解析：国有与集体土地出让的经营主体划分
根据土地所有权性质，土地使用权出让市场分为国有土地出让市场和集体经营性建设用地出让市场，两类市场的经营主体、授权依据及运行模式存在显著差异，需精准区分。
（一）国有土地使用权出让市场：行政机关主导的法定经营模式
国有土地所有权归国家所有，国家无法直接参与市场经营，需通过授权行政机关履行出让职责。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确了“市、县人民政府及其土地管理部门”的核心经营地位，形成“政府统筹、部门实施”的经营体系。
1. 核心经营主体：市、县人民政府土地管理部门
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限等方案由市、县人民政府土地管理部门会同规划、建设等部门拟定，报经批准后由土地管理部门直接实施出让。具体而言，土地管理部门（现为自然资源部门）的经营职责包括：拟定出让计划、编制出让方案、组织招拍挂交易、签订出让合同、收取出让金及后续监管等核心环节。例如，北京市自然资源和规划委员会每年会同相关部门制定国有建设用地出让计划，通过北京土地交易市场组织招拍挂活动，与竞得人签订《国有建设用地使用权出让合同》，全程主导出让流程。
2. 辅助经营主体：土地储备机构与公共资源交易平台
为提升出让效率，实践中形成了“主体部门+辅助机构”的协作模式：土地储备机构受自然资源部门委托，负责拟出让土地的收储、前期开发（如三通一平）等基础性工作，为出让交易提供前提条件；公共资源交易平台（如各地公共资源交易中心）受委托提供交易场所、组织竞价流程、发布交易信息等服务，确保交易公开透明。需注意，辅助机构仅能从事委托范围内的事务，无权决定出让方案、签订出让合同等核心经营事项，最终经营责任仍由自然资源部门承担。
3. 禁止性规定：乡镇政府及非授权主体不得经营
法规明确限定国有土地出让的经营主体层级，仅市、县人民政府自然资源部门具备法定资格，乡镇政府、街道办或各类开发园区管委会无出让经营权限。某开发区管委会擅自与企业签订国有土地出让协议的案例中，法院认定管委会非法定经营主体，协议无效，开发区需赔偿企业损失。
（二）集体经营性建设用地出让市场：集体经济组织主导的自主经营模式
集体经营性建设用地所有权归农村集体经济组织成员集体所有，其出让经营主体与国有土地截然不同。《农村集体经济组织法》《土地管理法》确立了“农村集体经济组织代表集体行使出让权”的原则，实现“农民集体所有、集体经济组织经营”的模式。
1. 法定经营主体：农村集体经济组织
《农村集体经济组织法》第五条明确规定，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，其中核心职能包括“通过出让、出租等方式交由单位、个人使用”集体经营性建设用地。这意味着村级、组级等农村集体经济组织是集体经营性建设用地出让的唯一法定经营主体，具体职责包括：拟定出让方案、经成员大会或代表大会决议、组织交易、签订出让合同、收取出让收益并分配等。例如，广东省佛山市某村集体经济组织拟出让一块工业用途的集体经营性建设用地，先由村集体拟定出让方案，经村民代表大会三分之二以上同意后，通过当地农村产权交易平台组织竞价，与竞得企业签订出让合同，出让收益按章程分配给村民。
2. 特殊情形：村委会的辅助角色
在未设立农村集体经济组织的地区，根据《土地管理法》相关规定，可由村民委员会代行集体经营性建设用地出让的经营职责，但需满足两个前提：一是经村民会议或村民代表大会授权，二是出让收益归集体所有并按规定分配。需明确，村委会仅是“代行主体”，并非法定经营主体，其经营行为需接受集体成员监督。
3. 核心限制：仅集体经营性建设用地可出让
农村集体经济组织的出让经营权限仅限集体经营性建设用地，宅基地、农用地不得作为出让标的。某村集体经济组织擅自出让宅基地的案例中，自然资源部门认定出让行为违法，责令收回土地，村集体需返还受让方款项。
三、运行规则：经营主体的核心职责与操作规范
无论是国有土地出让的行政机关，还是集体土地出让的集体经济组织，其经营行为均需遵循严格的操作规范，确保土地出让合法合规、公平公正。
（一）国有土地出让经营的核心操作规范
1. 出让计划管理：自然资源部门需根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，制定年度国有建设用地出让计划，明确出让地块位置、用途、面积等，经市、县人民政府批准后向社会公布。
2. 交易方式法定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让，严禁协议出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确了三类交易方式的操作流程，确保竞价公开透明。
3. 合同签订与履约监管：出让人与受让人签订书面出让合同，明确土地用途、年限、出让金支付期限及开发要求；受让人逾期未支付出让金的，出让人有权解除合同并索赔；未按合同开发利用土地的，可给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。
（二）集体经营性建设用地出让经营的核心操作规范
1. 民主决策程序：出让方案必须经本集体经济组织成员大会或成员代表大会三分之二以上同意，确保集体成员知情权、参与权和监督权，这是《农村集体经济组织法》规定的强制性程序。
2. 用途与规划管制：出让地块需符合国土空间规划和用途管制要求，明确土地用途、容积率等规划条件，出让后不得擅自改变用途，确需改变的需经原审批机关批准。
3. 收益分配规则：出让收益归农村集体经济组织所有，需优先用于集体公共设施建设、公益事业和成员分红，分配方案需经成员大会决议并公示，严禁侵占、挪用出让收益。
四、监管体系：保障出让市场规范运行的多重约束
为防止经营主体滥用权限、维护市场秩序，我国建立了“行政监管+社会监督+司法保障”的多重监管体系，覆盖土地出让全流程。
（一）行政监管：层级分明的政府监管机制
国有土地出让方面，上级自然资源部门对下级部门的出让行为进行监督，重点核查出让计划执行、交易方式合规性、出让金收缴等情况；集体土地出让方面，乡镇人民政府、县级农业农村和自然资源部门负责监督集体经济组织的出让程序、收益分配等，对违反规定的行为责令限期整改。例如，某县自然资源部门在巡查中发现，某村集体经济组织未履行民主程序即出让集体经营性建设用地，立即责令中止交易，要求补正民主决策手续。
（二）社会监督：集体成员与公众的监督权利
国有土地出让计划、交易信息、合同内容等需向社会公开，接受公众监督；集体土地出让方案、收益分配等需在本集体范围内公示，集体成员对违法出让行为可向乡镇政府或县级部门举报。《农村集体经济组织法》明确规定，成员对集体经济组织的经营行为有监督权，有权查阅相关账目和资料。
（三）司法保障：纠纷解决与责任追究的终极手段
对未经法定经营主体出让、违反程序出让等行为，利害关系人可通过民事诉讼主张合同无效；经营主体工作人员滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，追究刑事责任。例如，某自然资源部门工作人员在国有土地出让中为亲友谋取不正当利益，被以受贿罪追究刑事责任。
五、常见误区澄清：关于出让市场经营主体的4个关键认知
误区1：中介机构可代理土地使用权出让经营？
错误。中介机构仅能受法定经营主体委托，提供信息咨询、流程协助等辅助服务，无权主导出让方案制定、交易组织、合同签订等核心经营事项。某中介机构擅自以自身名义出让国有土地的行为，被认定为违法，需承担赔偿责任。
误区2：村委会是集体土地出让的法定经营主体？
错误。农村集体经济组织是法定经营主体，村委会仅在未设立集体经济组织时可代行职责，且需经集体成员授权。实践中，村委会直接出让集体经营性建设用地且未履行授权程序的，出让行为无效。
误区3：国有土地可协议出让给关联企业？
错误。商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须招拍挂出让，仅在特定公益事业、基础设施项目中可协议出让，且需经严格审批。违规协议出让国有土地的，出让合同无效，相关责任人需被追责。
误区4：集体经营性建设用地出让收益可由村干部支配？
错误。出让收益归集体所有，需经成员大会决议分配，优先用于集体公益事业和成员分红，村干部无权擅自支配。某村支书擅自将出让收益用于个人投资，被以职务侵占罪追究刑事责任。
六、结语
土地使用权出让市场的经营主体划分，本质是土地公有制在市场交易中的具体体现——国有土地由市、县自然资源部门代表国家经营，集体经营性建设用地由农村集体经济组织代表集体经营，两类主体的权限均源于法律明确授权，不可随意变更或替代。市场主体参与土地出让交易时，需首先核实交易对手是否为法定经营主体，避免因“主体不适格”导致交易无效。
对经营主体而言，需严格遵循法定程序和操作规范，国有土地出让需坚守“招拍挂为主、协议为辅”的原则，集体土地出让需履行民主决策和收益公示义务，确保出让行为合法合规；对监管部门而言，需强化全流程监管，严厉打击违法出让行为，保障土地资源合理配置和国家、集体利益。若在交易中遇到经营主体资格争议或违法出让问题，建议及时咨询专业律师或向自然资源、农业农村部门举报，通过合法途径维护自身权益。
